На бюджетных перекрёстках

дата публикации: 03.04.2009 00:00

На прошлой неделе в Осинском районе прошло выездное заседание Консультативного совета краевого Законодательного Cобрания. В нём, помимо одиннадцати парламентариев, приняли участие министр регионального развития Владимир Цветов, глава Осинского района Сергей Романов, главы и депутаты поселенческого уровня, а также многочисленные гости и приглашённые.

Тему выездного заседания сформулировали почти по-научному – «Правовое регулирование вопросов выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований на территории муниципального района». Но сложное название никого не напугало.

Ведь все участники понимали, что речь пойдёт о том, хватает ли поселениям средств? В состоянии ли они исполнять на эти средства свои полномочия? И если денег всё же не хватает, то что в этой ситуации делать?

Отдайте наши налоги!

По сложившейся традиции первую часть заседания участники провели «в территориях». Распределившись по группам, они выехали в поселения, чтобы изучить проблему межбюджетных отношений, что называется, изнутри. Забегая вперёд, скажем, что и в Осинском городском поселении, и деревне Пермяково Паклинского сельского поселения, и в селе Горы, и в селе Комарове разговор получился интересный и содержательный. И опроверг многие существующие стереотипы.

Так, глава Паклинского сельского поселения Валентина Аспидова, взявшая на себя роль экскурсовода, опровергла стереотип, что на селе живут только люди пенсионного возраста. Рассказала гостям, что в одиннадцати населённых пунктах поселения проживает 1260 человек, из которых 64 процента - трудоспособное население. И лишь 16 процентов - пенсионеры. Более того, численность населения здесь все последние годы только растёт. Сюда мигрируют горожане, выбирая свежий воздух и близость к Каме.

Визиты в библиотеку, в школу, в Дом культуры убедили депутатов, что жизнь здесь бьёт ключом. Ведь, к примеру, местная библиотека обслуживает на выезде все 11 разноудалённых деревень. В Доме культуры все секции и кружки работают бесплатно, а деньги зарабатываются за счёт проведения дискотек. Не отстаёт и школа. Её директор Оксана Склюева не только знает модное в правительственных кругах слово «аутсорсинг», но и применяет его на практике! Она первая и пока единственная в районе передала подряд на организацию школьного питания местному предпринимателю.

И муниципальная реформа здесь движется на всех парах. Глава поселения устала перечислять всё то, что было сделано на подведомственной ей территории за последние три года. Капитально отремонтировали два 8-квартирных дома, водозабор в деревне Пакли, почти полтора километра дорог. Восстановили 3,5 километра уличного освещения, оборудовали четыре детские площадки, отремонтировали восемь колодцев, переселили из ветхого жилья три семьи, наладили централизованный вывоз мусора... Создали даже дружину по охране общественного порядка, в которой состоит пять жителей и которая обходится поселенческой казне в 16-18 тысяч рублей в год.

Конечно, проблемы есть. И на небольшом совещании в местной школе Валентина Аспидова о них говорила в открытую, ничуть не смущаясь присутствия главы района Сергея Романова. О том, что при существующем финансировании поселение не в состоянии содержать аварийно-спасательные формирования, которые должны быть созданы, поскольку часть населённых пунктов находится в пределах набережной Камы. О том, что содержание мест захоронений - это тоже серьёзное бремя. Что нормативы по содержанию дорог, которые спускаются с районной администрации, очень далеки от реалий. Три тысячи рублей на километр - это мизер! И надо хотя бы тридцать.

- Но больше всего меня беспокоит вопрос с налогами, - обращалась к участникам выездного заседания Валентина Дмитриевна. - У нас 331 житель трудится за пределами поселения. Это почти сорок процентов работающих! По самым скромным подсчётам, каждый из них зарабатывает не менее десяти тысяч в месяц. Их совокупный налог на доходы физических лиц - порядка полумиллиона рублей в месяц - куда-то уходит. А ведь это наши деньги! Ведь люди-то живут у нас! Поэтому мы просим восстановить справедливость и отдать нам наши налоги. Чтобы налог на доходы физических лиц платился не в район, не по месту работы, а по месту жительства...

Заметим, что тема уплаты подоходного налога по месту жительства поднималась во время выездного заседания неоднократно. И вице-спикеру краевого парламента Евгению Вязникову, который занимается вопросами муниципальной реформы, позже пришлось объяснить, что решением этой проблемы уже начали заниматься в Государственной думе. И что на осенней сессии, вероятнее всего, будет рассматриваться свод поправок к профильным федеральным законам. Предполагается, что поселениям отдадут 50 процентов налога, уплачиваемого по упрощённой шкале налогообложения, и налог на доходы физических лиц. То, о чём поселения когда-то только мечтали, потихоньку начинает воплощаться в жизнь.

Перетягивание одеяла

Возвратившись из территории, участники выездного заседания приступили к основной части повестки - заслушиванию докладов и их обсуждению. Надо сказать, что здесь говорилось больше об идеологических и технических моментах муниципальной реформы. О тех механизмах выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, которые существуют в муниципальных районах края.

Так, министр регионального развития Владимир Цветов поведал об идеологии, исповедуемой краевыми властями. Раньше все расчёты строились от денег. Принимались нормативы минимальной бюджетной обеспеченности и составлялась выравнивающая часть, которая направлялась в муниципалитеты. Поскольку такая система ничего, кроме иждивенческих настроений, на местах не порождала, то от неё отказались. Поэтому сегодня за основу взяты полномочия.

- Но поселения нам сегодня опять говорят, что не хватает денег на исполнение этих полномочий, - рассуждал Владимир Юрьевич. - А сколько хватает? Сколько их должно быть? Мы находимся в тупике, поскольку соответствующих методик просто нет. Можно, конечно, разработать стандарты, нормативы. Но это - тупиковый путь. Если примем нормативы, то может получиться, что значительно вырастут расходы поселений. И мы будем вынуждены полностью отказаться от инвестиционной составляющей. Ничего не строить, а только всё проедать...

Вторым моментом в докладе министра стал вопрос с налогами. И здесь опять есть два пути. Можно централизовать их сбор хоть на уровне края, хоть на уровне муниципального района. Потом перераспределять и выравнивать бюджетную обеспеченность. А можно стимулировать сбор налогов через их передачу на места. И на уровне края это внедрено. Более того, создана жёсткая схема распределения дополнительных доходов краевого бюджета. И главы знают, сколько дополнительных средств им придёт. Поэтому-то Владимир Юрьевич и предложил главам муниципальных районов хорошенько задуматься. И, может, пойти по такому же пути в отношении сельских поселений.

Но у глав районов идеология совсем другая. Они ближе к «земле» и поэтому на вопросы выравнивания смотрят по-другому. Тот же глава Осинского района Сергей Романов достаточно жёстко заявил, что в дотационном районе все поселения должны быть по сути дотационными. Никому выделяться с огромными доходами нельзя. Иначе поддержку равномерно распределить не удастся. И в бюджетной обеспеченности начнутся перекосы, которые приведут к конфликтам в территориях. По мнению Сергея Ивановича, надо наоборот ещё больше централизовать налоги в районе, передав сбор арендной платы за землю с поселенческого на районный уровень. Также надо увеличить размер дотаций из фонда финансовой поддержки муниципальных районов.

Впрочем, главы и так закручивают гайки, перетягивая одеяло на себя. По информации Ирины Соларёвой, заместителя председателя краевой Контрольно-счётной палаты, многие из них создали в рамках бюджета аж по два фонда, через которые в поселения уходят дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Как правило, из одного фонда они распределяются в поселения исходя из подушевого принципа. А вот из второго фонда они направляются в поселения по иным параметрам. Фактически вопросы распределения этих средств решают глава района и депутаты Земского собрания. А значит, имеет место субъективный подход.

Особенно присутствующих поразили некоторые цифры. Так, в Осинском районе только 10 процентов от всех средств поддержки поселений распределяется по подушевому принципу, а остальные 90 - по разного рода нормативам. Но настоящий рекорд установлен в Чернушинском районе, где по подушевке распределяется лишь три процента от совокупного объёма средств поддержки поселений. То есть численность населения в поселениях вообще не учитывается. «Выравнивают» тех, кого считают нужным. Что и породило критику такой позиции со стороны краевого депутатского корпуса.

Ведь парламентарии считают, что подушевой принцип должен превалировать, поскольку численность населения - это самый объективный показатель для распределения средств поддержки. Как заметил председательствующий Дмитрий Скриванов, подушевка стимулирует ещё и наиболее рациональное расселение людей по территории. Чем больше людей живёт в поселении, тем больше средств оно получит. И это должно подталкивать местную власть к конкуренции за людей. Об этом в том или ином виде говорили и председатель бюджетного комитета Алексей Чибисов, и председатель инфраструктурного комитета Виктор Плюснин, и депутат Владимир Рыбакин...

- Наш район - не единственный, в котором вынуждены решать проблему выравнивания поселений через такие районные фонды, - не выдержал и вступил в полемику Сергей Романов. - И мы это делаем с 2005 года. И никогда никакие органы наши решения не опротестовывали...

На что Сергея Ивановича шутливо предупредили, чтоб не зарекался. Ведь, по признанию Ирины Соларёвой, нарушений при создании фондов выравнивания, которые не предусмотрены Бюджетным кодексом, в муниципалитетах множество. И только слабая компетентность местных надзорных инстанций спасает глав и депутатов районного уровня от серьёзных разбирательств.

Осметить стандарты

Надо сказать, что многие выступления, в которых проскальзывала критика в отношении глав районов, носили, скорее, полемический характер. Быть может, это и хорошо, что у них есть какие-то фонды. Значит, они постоянно думают о том, как сделать реализацию полномочий на уровне поселений достаточной, как вы равнять бюджетную обеспеченность и как заставить те принципы, которые были заложены в 131-м законе, работать в полном объёме.

Собственной решение Консультативного совета тоже основывалось на тех проблемных моментах, которые всплыли в ходе заседания. Во-первых, была обозначена проблема субъективности при распределении средств выравнивания. То есть возникла необходимость разработки некоего шаблона, по которому всем главам районов будет предложено работать. Либо в мягком формате, когда они сами совместно с депутатами Земских собраний будут решать: применять им этот шаблон на своей территории или нет. Либо - в жёстком, когда на уровне субъекта Федерации будут приняты соответствующие нормативные акты.

Кроме того, было принято решение продолжить работу по передаче налоговых доходов из района в поселения. Ну, а самым главным моментом стало понимание того, что без определения стандарта оказываемой бюджетной услуги, без вычисления её цены двигаться в вопросах выравнивания бюджетной обеспеченности очень сложно. Нужно начинать «домечивать» эти стандарты и на уровне поселений, и на уровне районов, и на уровне края. И такая работа обещает быть объёмной, долгой и трудной.

Дмитрий Скриванов, первый заместитель председателя краевого ЗС:

- Если вспомнить наши прошлые визиты в поселения, то всегда говорилось про отсутствие денег и, как следствие, про невозможность исполнения полномочий. Сегодня такого уже нет. Поселения окрепли. Они с пониманием реализуют свои полномочия. Главы поселений движутся в ногу со временем и сами предлагают продолжить практику передачи некоторых налогов на местный уровень. Ведь это делает их в какой-то мере самостоятельными, обеспечивает средствами реализацию возложенных на них полномочий.

Полагаю, такая самообеспеченность налоговыми доходами - это единственный ключ к решению большинства межбюджетных проблем. Потому что если мы не передаём поселениям доходные источники и постоянно решаем их вопросы через различные фонды перераспределения, то мы закладываем в реформу некий субъективизм. Получается, что кто-то будет решать, какому поселению дать денег больше, а какому - меньше. И в этой связи я считаю, что, передав определённые налоги в поселения, мы получим от них адекватную отдачу. И в плане работы по собираемости налогов, и в плане формирования ответственности поселенческих структур перед населением. Получив финансовый инструмент, они уже не смогут сказать, что край или район им чего-то недодали.

Владимир Цветов, министр регионального развития Пермского края:

- На совещании звучали мнения, что наличие в бюджетах районов различных фондов выравнивания поселений является отходом от принципа подушевого финансирования. Замечу, что принцип подушевого финансирования является сегодня основополагающим в работе краевого правительства. Он заставляет глав районов конкурировать за работающего человека. Так выстроены отношения между субъектом Федерации и муниципальными районами. И мы считаем, что это правильно! В то же время возникает вопрос: насколько мы будем настаивать на подушевом принципе в рамках распределения фондов выравнивания внутри районов? Но тогда сначала нужно обсудить несколько иную тему. Должны ли краевые власти вмешиваться в отношения муниципального района и поселений? В жёстком формате - нет! Мы движемся с главами в политике рекомендаций, некоторых макетных вещей. Готовые решения мы никому навязывать не собираемся. Мы исходим из того, что за развитие района отвечает глава. И решение - только за ним!

Сергей Романов, глава Осинского муниципального района:

Нам лестно, что именно Осинский район был выбран в качестве площадки для обсуждения такой важной темы, как межбюджетные отношения между районом и поселениями. Значит, в нашем районе наработан определённый опыт, есть какие-то показательные моменты и положительного характера и, наверное, отрицательного. И при этом мы продолжаем работать с поселениями в конструктивном русле. Стараемся, чтобы бюджетная обеспеченность в наших сельских поселениях была объективной, справедливой. Мы показали свои наработки. И краевые депутаты убедились, что в поселениях, действительно, делается очень многое. Ремонтируются дороги и жильё, налаживается инженерная инфраструктура села... Да много чего делается! И главную оценку 131 закону и муниципальной реформе в целом жители нашего района дали прошлой осенью, когда проходила муниципальная выборная кампания. Из восьми глав поселенческого уровня только трое не сохранили свои посты. Остальные победили. И достаточно убедительно.

нет
Звезда,
№38 (31444), 3 апреля 2009 г.